如何应对加密资产风险？——《IMF-FSB 综合文件》

作者：Financial Stability Board；编译：TaxDAO

本文介绍对加密资产风险的应对措施。需要注意的是，本文件并未提出新的政策、建议或对成员国当局的期望。相反，它借鉴了国际货币基金组织（IMF）、金融稳定委员会（FSB）、国际组织（IO）和标准制定机构（SSB）的现有政策建议和指导方针。宏观金融政策、金融监管以及应对法律风险、金融诚信、市场诚信和投资者保护的其他政策和监管考虑因素，都是加密资产有效政策框架的基本要素。本文最后介绍了在特定条件下可能适合宏观经济风险较高的管辖区（如一些新兴市场和发展中经济体）的有针对性措施的其他政策考虑因素。

1. 宏观经济稳定政策

1.1 维护货币主权和稳定

制定有效的框架和政策是限制加密资产替代的最佳途径。稳健的宏观经济政策和可信的制度框架是保护货币主权的根本。货币政策框架薄弱，再加上财政赤字和央行融资压力，都会破坏货币可信度，助长货币替代。

有效的货币政策框架（MPF）通过透明度、连贯性和一致性保障货币主权。它包括政策设计、执行、沟通和中央银行独立性的法律基础。透明、连贯和一致的MPF可增进理解、市场预期和政策有效性。

避免巨额赤字和高债务水平对保护货币主权非常重要，尤其是在货币政策框架薄弱的情况下。对中央银行施加压力，要求其为赤字融资，而不是收紧政策，这可能导致通胀后果，并增加货币替代的压力，这反过来又会鼓励使用加密资产作为支付手段。

为保护货币稳定，加密资产不应被授予官方货币或法定货币地位。官方支付手段应仅限于国家发行的公共货币。加密资产具有基本风险，不应被视为“货币”，因为它们不符合“货币”的三个基本条件（记账单位、交换手段和价值储存）。由于风险和对国际货币体系（IMS）不稳定影响的担忧，中央银行也应避免在其官方储备资产中持有加密资产。

在官方使用加密资产的情况下，各国政府应尽量减少财政和业务风险。官方支付使用应受到限制，以避免政府收入受到加密资产价格变动的影响。应避免可兑换性担保，以防止国库累积或有负债，并应通过保障和控制措施管理财政管理业务的风险。

1.2 防止资本流动过度波动

政策制定者应采取措施，抵御采用加密资产可能对资本流动管理措施（capital flow management measures，CFM）造成的侵蚀。可能的政策措施包括：必要时澄清加密资产的法律地位，确保 CFM 法律涵盖加密资产并得到有效执行。解决数据缺口和利用技术可以帮助当局更有效地监测风险和实施 CFM。

如果由于采用加密资产而导致 CFM 机制的有效性降低，那么辖区可能需要考虑提高汇率灵活性，平衡货币自主性、汇率稳定性和金融开放性这三个相互竞争的目标。考虑到国际储备作为国际收支危机缓冲的好处，管理资本外流增加的风险可能涉及调整国际储备。在这种情况下，可能有必要进行宏观经济政策调整，如收紧货币、宏观审慎或财政政策。

1.3 应对财政风险并采取明确的税务处理办法

应识别、分析和披露因广泛采用加密资产而产生的财政风险，包括因赋予法定货币或官方货币地位而产生的财政风险。政府面临的与加密资产相关的财政风险应及时评估、量化（尽可能）和监测。在监管薄弱的环境中广泛使用加密资产会增加政府面临的来自金融部门的显性和隐性财政风险。

识别和监控与加密资产相关的风险可以提高政府缓解和应对风险的能力，促进财政可信度和公共财政的可持续发展。这些公共财政风险应纳入政府的财政风险报表，以提高财政透明度。

税收政策应确保对加密资产进行明确的税务处理，税务管理部门应加强合规工作。法律规定应明确反映有关加密资产税务处理的政策决定，包括所得税/财富税和增值税，贝尔等人对此进行了详细讨论。税务部门应利用第三方信息，尤其是涉及加密资产交易平台、经纪商和其他中介机构时，以加强税收合规。

跨境信息共享和金融监管方面的合作对于有效的税务合规至关重要。采用经合组织提出的加密资产报告框架（CARF）等框架可能是有益的。提高机构能力、投资于专业化数据基础设施和分析以及优先培训税务管理人员，对于支持与加密资产业务相关的风险分析和税务审计至关重要。

1.4 监测加密资产对国际货币体系（IMS）的影响

国际货币体系可能面临新的挑战，如更加分散、大量和不稳定的资本流动，以及金融稳定性和完整性面临的新风险。加密资产可能会扩大现有的脆弱性，并在多个方面对全球金融稳定和国际货币体系构成新的风险。

正如其《协定条款》所规定的那样，国际货币基金组织的主要作用是确保国际监测系统的稳定和效率。基金组织通过多边和双边监督、能力发展和贷款等方式与成员国积极合作。在加密资产方面，基金组织的一项重要工作是评估宏观金融风险和外溢风险。

持续的分析、规则审查和监测势在必行。需要密切和持续监测的领域包括 (i) 加密资产对跨境资本流动总额和净额的影响；(ii) 金融中介、货币替代和国际货币使用的变化；(iii) 对汇率和资本账户制度以及CMF的影响；(iv) 金融诚信风险；(v) 全球金融安全网资源的需求和供应。密切监测将有助于为政策制定者和国际标准制定机构之间的适当监管和跨境合作提供信息。

2. 金融稳定监管

2.1. 金融稳定理事会的加密资产活动全球框架

金融稳定理事会的建议为有效监管、监督加密资产活动和市场以及全球稳定币安排提供了一个全球框架。该框架基于 "相同活动、相同风险、相同监管 "的原则，为确保加密资产活动和稳定币受到与其所带来的风险相称的一致和全面监管提供了坚实的基础。

金融稳定委员会框架包括两套不同的建议。关于加密资产和市场的建议适用于任何类型的加密资产活动，包括稳定币和通过  DeFi  进行的活动。然而，那些可在多个司法管辖区广泛用作支付手段和/或价值储存的稳定币—（全球稳定币，GSCs）—可能会对金融稳定构成特殊风险。因此，针对符合GSC定义的加密资产活动发布了单独的补充建议，以反映其特殊风险和更高的监管和监督要求。

金融稳定委员会的建议是高水平的。这些建议为管辖当局提供了足够的灵活性，使其可以通过适用相关的现行法规或制定新的国内监管框架来实施这些建议，并适应迅速变化的环境。这种方法也为  SSB  留出了足够的空间，使其能够在各自的职责范围内制定额外的指导意见来解决部门问题。

2.2 金融稳定委员会关于加密资产的高水平建议

有关当局应拥有适当的监管权力，并应适用全面有效的监管、监督和监察（regulation, supervision, and oversight）要求。当局应拥有并利用必要或适当的权力、工具和充足的资源来监管、监督和监察加密资产活动和市场，并有效执行相关法律法规。这些权力和工具的适用应与所造成的风险相称，并符合国际标准和当局各自的任务规定。

为促进高效和有效的沟通、信息共享和协商，主管机构应在国内和国际上相互合作与协调。合作与协调应支持不同机构完成各自的任务，并应鼓励监管和监督结果的一致性。

加密资产发行者和服务提供者应建立全面的治理框架。这包括对正在开展的所有职能和活动建立明确和直接的责任制和问责制。

应建立有效的风险管理框架，全面应对与正在履行的职能和开展的活动有关的所有重大风险。这应包括应对来自运维弹性、网络安全保障和反洗钱/打击资助恐怖主义措施以及“适当”要求的风险。

需要强有力的数据框架，以确保适当的监管、监督和监察。数据框架应包括收集、储存、保护和及时准确报告数据的系统和程序。当局应能酌情获取数据。

应向用户和相关利益方提供有关加密资产市场和服务的全面、清晰和透明的信息。这些信息应涵盖管理框架、运营、风险概况和财务状况、

当局应识别和监控加密资产生态系统内部以及加密资产生态系统与更广泛的金融体系之间的相关相互联系，并应对金融稳定风险。

在允许的情况下，结合多种职能和活动的加密资产服务提供商应接受适当的监管、监督和监察。这应全面解决与单个职能相关的风险和职能组合产生的风险，包括利益冲突和某些职能的分离。在某些司法管辖区，不允许这种组合，在这种情况下，当局应采取强有力的措施，如对某些职能的合法分解和分离。

2.3 金融稳定委员会对全球稳定币的高水平建议

金融稳定委员会的高水平建议对全球稳定币（GSC）采取了广泛的方法。为特定部门设计的国际标准侧重于相关标准制定机构职权范围内的独特职能。当国际部门标准适用于某一特定经济功能的全球稳定币时，这些标准将解决该经济功能特有的风险，因此，有关当局应执行这些国际标准。

金融稳定委员会的 GSC 建议是对其他加密资产建议的补充，同时反映了 GSC 的特殊风险和更高的监管和监督要求。有关当局应利用适当的监管权力，提供全面监督 GSC 的活动和职能。这些建议促进 GSC 安排的跨境合作和信息共享、健全的数据框架和有效的风险管理框架。这些建议包括应对 GSC 特殊风险的额外要求。

GSC 安排应制定适当的恢复和解决计划。有关当局应要求 GSC 安排制定适当的计划，以支持在适用的法律（或破产）框架下进行恢复、解散或有序清盘。

GSC 发行人以及 GSC 安排的其他参与方（如适用）应向所有用户和相关利益攸关方提供全面、透明的信息，以了解 GSC 安排的运作情况。这些信息应包括治理框架、任何利益冲突及其管理、赎回权、稳定机制、运营、风险管理框架和财务状况。

GSC 安排应遵守严格的赎回权、稳定化和审慎要求，以在任何时候都保持稳定的价值，并降低挤兑风险。当局应要求 GSC 安排向所有用户提供针对发行人和/或基础储备资产的稳健的法律索赔权，并保证及时赎回。对于以单一法定货币为基准的 GSC，赎回应按面值兑换成该法定货币。

3. 其他政策和监管

3.1 法律方面的考虑

在某些司法管辖区，可能有必要明确现行法律的适用或评估是否需要制定新的法律。在尚不存在这种法律确定性的情况下，各辖区应考虑采取三项行动，这些行动并不相互排斥，可能涉及法律改革，应在私营部门的参与下，根据国际组织的指导意见制定：

·必要时，通过有针对性的立法改革使私法现代化。在某些司法管辖区，可能需要对私法进行现代化，以明确加密资产的分类及其交易规则。在现有框架存在空白的情况下，立法改革可侧重于私法与新技术之间存在摩擦的领域，例如在瑞士、列支敦士登和德国，以避免延误和与更广泛的法律框架不一致。

·必要时，明确金融法的适用和对加密资产的处理。这可以通过各种方法实现。当加密资产活动属于既定的法律范畴时，可以执行现有的法律和监管框架（例如，证券法对加密资产的适用）。如果存在空白且现有框架尚未适用，司法管辖区可以修订现有法律，明确涵盖与加密资产有关的特定活动（如日本），或发布关于加密资产的定制法律（如欧盟的《加密资产市场法规》）或关于金融技术（"金融科技"）的法律，加密资产活动是其中的一个子集（如墨西哥）。

·减少对涉及加密资产的交易征税不足的问题。这就需要一个透明、可预测的税法框架，同时开展国际合作。虽然税法通常根据其法律特征适用于加密资产，但可能需要进行调整，以提供清晰度和确定性，并实现国家的特定政策目标。税务管理部门应及时向纳税人提供全面指导，补充现有框架，以提高待遇的透明度和可预测性。此外，各国应明确支付和报告义务，包括加密资产服务提供商的义务。

3.2 金融诚信监管

各辖区应在虚拟资产领域执行金融行动特别工作组标准，以保护其金融系统和全球经济免受洗钱、资助恐怖主义和大规模毁灭性武器扩散的威胁。根据 2019 年通过的 FATF 关于虚拟资产服务提供商的标准，各辖区应评估与虚拟资产活动相关的洗钱和资助恐怖主义风险，并采取适当措施降低这些风险；向虚拟资产服务提供商发放许可证或进行注册；并以监督其他金融机构的相同方式对该部门进行监督。同时，应要求虚拟资产服务提供商实施风险缓解措施，包括客户尽职调查、保存记录和报告可疑交易，以及实施有针对性的金融制裁。应要求虚拟资产服务提供商适用支付透明度的 "旅行规则"，并在转账时获取、持有和安全传输发端人和受益人信息。反洗钱金融行动特别工作组于 2021 年通过了基于风险的虚拟资产方法修订指南，帮助辖区和虚拟增值服务提供商了解其反洗钱/打击资助恐怖主义的义务，并有效执行反洗钱金融行动特别工作组的标准。

加密资产生态系统的无国界性质限制了单个国家监管的有效性。鉴于特定的增值服务提供商可能受制于多个司法管辖区的反洗钱/打击资助恐怖主义框架，司法管辖区之间的合作和信息共享对于在全球和司法管辖区层面提高对与加密资产有关的洗钱/资助恐怖主义风险的认识至关重要。FATF 标准的执行不一致也为监管套利创造了机会。因此，集体行动和广泛实施符合 FATF 标准的反洗钱/打击资助恐怖主义行为框架对于降低加密资产领域的非法金融风险至关重要。由于认识到迫切需要解决这些地域差距，FATF 于 2023 年 2 月通过了一份路线图，以加快全球在加密资产领域实施反洗钱/打击资助恐怖主义的控制和监督。

金融诚信是有效政策框架的关键目标之一。各司法管辖区应始终如一地执行反洗钱金融行动特别工作组的标准，并开展有效的国际合作。国际货币基金组织应继续努力，在其监督、贷款和评估工作中就加密资产相关的金融诚信问题向成员提供建议，并通过其能力建设活动支持其成员实施有效的反洗钱/打击资助恐怖主义框架。

3.3. 市场诚信监管

各司法管辖区应将国际证监会组织的《原则和标准》实施并应用于经济上等价的加密资产和活动，以应对该行业中巨大的、近似的市场诚信和投资者保护风险，包括利益冲突、客户资产保护、市场操纵、操作风险、零售准入适宜性和跨境问题等。

3.4 其他有针对性的措施

除了执行国际货币基金组织、金融稳定委员会、反洗钱金融行动特别工作组和 SSB 的政策建议和标准外，一些当局可能会考虑实施有针对性或有时限的广泛限制，以管理来自加密资产的风险。将所有加密资产活动（如交易和挖掘）都定为非法的一揽子禁令可能成本高昂，执行起来技术要求高。由于加密资产固有的无国界性质，这些禁令还往往会增加规避的动机，导致潜在的金融诚信风险增加，并可能造成效率低下。一个辖区的禁令还可能导致活动转移到其他辖区，造成外溢风险。禁止的决定不是一个 "简单的选择"，应参考对洗钱和恐怖主义融资（ML/TF）风险的评估以及其他考虑因素，如大量资本外流和其他公共政策目标。

在某些情况下，有针对性的限制是合理的，可以为资源有限的当局管理特定风险或支持监管框架。例如，当一些国家出现大量资本外流、货币替代严重、洗钱/资助恐怖主义风险达到不可接受的程度，以及/或消费者和市场面临风险时，有针对性的限制措施可能是有用的。这些限制可能针对某些产品（如隐私代币）、活动（如乌克兰的支付，新加坡、西班牙、英国的金融促销）或实体（如尼日利亚的银行）。在各国提高内部能力（包括知识和意识）以应对监管的同时，短期内可能需要采取有针对性的限制措施。

即使各辖区考虑临时实施限制，也应将此类限制视为更大范围政策应对措施的一部分。限制措施不应取代稳健的宏观经济政策、可信的体制框架以及全面的监管和监督，这些是防范加密资产带来的宏观经济和金融风险的第一道防线。